国资法起草10年未出台部委抵制程度令人吃惊dd

国资法起草10年未出台 部委抵制程度令人吃惊

2014年10月，刘仪舜从抽屉里拿出已经泛黄的“国有资产法”（下称“国资法”）草案底稿，感慨良多。这部起草10年有余却没有出台的法律，是不少国企改革人士心中的痛。

国资法是1993年第八届全国人大常委会确定的立法项目，由全国人大财经委主持。彼时，李灏是全国人大财经委主抓立法工作的副主任委员，刘仪舜是国资法起草工作小组组长。

十年磨一法。2003年4月，国务院国资委成立，但国资法几度沉浮，依旧没有出台。是年9月，刘仪舜去职，他主持10年的国资法起草工作也暂告中止。

但为国有资产立法的重要性并未被立法机关忽视，第十届全国人大常委会再次将国资法列入5年立法规划。2004年，起草小组重启，时任全国人大财经委副主任委员石广生任起草小组组长，刘仪舜任顾问成员。

又经过5年，2008年10月，国资法更名为《企业国有资产法》，在第十一届全国人大常委会第五次会议获得通过。加了两个字的国资法，仅适用于部分国有资产监督管理。“真正完备的国有资产监督管理体制有待于将来的国有资产法的出台。”国资委首任主任李荣融说。

这部旨在守护庞大国有资产安全的根本大法，一直在坎坷中沉默。刘仪舜退休10年来，仍一直在研究，“我觉得我的使命没有完”。

命运多舛

与市场经济体制改革相应，第八届全国人大加强立法引导，将经济立法作为第一要务，制定了五年立法规划，国资法是其中一个重点。

当时，刘仪舜在机械工业部政策研究室工作，时任机械工业部部长周建南力荐刘仪舜参与起草国资法。

“起草国资法的目的是为了提高国有资产运营的经济效益，实现国有资产的保值增值，防止国有资产的流失，通过立法以期将经营性、资源性、行政事业性三类国有资产全都管起来，建立科学合理的管理体制和制度，用法律加以规范。”刘仪舜说，在那个年代，更深远的意义在于让国有企业与市场经济相兼容，让社会主义制度与市场经济相兼容，确保中国特色的社会主义市场经济的完善和建立，因而全国人大高度重视。

国资法初稿起草了3年。起草的国资法草案共9章76条，除总则和附则外，对国有资产的管理机构、国有资产界定和评估、经营、收益、处分、监督和法律责任分章作出了规定。

经过国内外深入调研，在征求和协调各方面意见基础上九易起稿，形成征求意见稿，根据立法程序规定在1995年7月发往中央有关部委、地方人大、地方政府、研究机构、大企业集团共91个单位征求意见，获得了普遍的支持。征集来787条意见，经分析研究采纳了386条，形成了正式草案上报全国人大常委会，并经全国人大常委会党组讨论通过。1996年7月上报中央。

按惯例，这样重大的法律草案要先报中央后，由全国人大常委会审议。在中央原计划开会讨论日期之前，国务院领导再次征求相关部委意见。

刘仪舜介绍，参加会议的各部门此前多表态赞成，但到此时却起变化。经贸委认为国企一直是由经贸委管理的，国资管理机构应该由经贸委来担当；体改委则认为他们在改革方面做了很多工作，且体改委要撤销，也没有更多的任务了，国资管理机构就让体改委充当。

“每个部门都不想放权，仍然站在部门利益立场上维护传统体制，反对政资分开。”刘仪舜说。

鉴于不同意见，国务院领导决定再协调一下。但此后就没了下文。

1997年3月八届全国人大四次会议闭幕后，李灏、时任机械工业部副部长陆燕荪等人就国资法起草情况向时任副总理朱镕基报告，朱镕基对国有资产管理机构设在哪一级和授权经营的组织形式提出了意见，肯定了国资法出台的必要性，同意按法律程序办。

起草组据此又对草案进行了补充修改，于1997年7月再次上报全国人大常委会。但是，草案虽经国务院领导多次协调，仍有不同意见，中央始终未能开会审议。“至于后来，整整7年时间，年年说要出台，总也出不了台。”刘仪舜说。

2003年九届全国人大届满前，全国人大财经委就国资法再次审议，又一次全体举手通过。通过后，刘仪舜和一位领导建议，“国资法起草了10年，经历两届委员会，眼看这届要结束了，草案已经过全体委员通过，是否尽快报常委会，即使仍不得出台，财经委也尽到责任了。”这位领导说：“我十分重视国资法，但我实在无法上报，个中原因我无法跟你讲清楚。”

定位之争

国资法起草过程中，一个关键的争论点是国资管理机构即日后国资委的定位，谁当国有资产的出资人，出资人与监管人能否集于一身。

当时，有意见认为，为了从根本上消除政府对国有企业的行政干预，应该在全国人民代表大会层级上实行“政资分开”。国资管理机构如果维持现行体制，设在政府之内，容易出现腐败。建议国有资产所有权由全国人大行使，因而国有资产管理机构应设在全国人大，隶属于全国人大常委会。

全国人大财经委为此召开立法会，认为全国人大作为立法机构，可以出台国资法，并由全国人大授权国务院作为国有资产所有者的代表。

但对设在国务院的国资委定位与职能，也有不同意见。一种意见认为：国有资产的出资人职能和监管职能统一由国资委行使；另一种意见认为：这两种职能应分开行使，否则，国资委既是运动员又是裁判员，再者国资委是政府机构，并不是纯粹意义上的企业法人，不应直接充当出资人代表，政府在财产意义上要跟企业分开。

“政企分开”的改革进行了许多年，其进展不大的主要原因就是“政资”没有分开。所以，当时起草组认为国资委应该只履行监管职能。

为此，国资法草案设计了一个三层架构的国有资产管理体制：国资管理机构、国资经营公司、国有企业。国资管理机构是一个行使所有者权利的政府机构，它由人大授权政府设立；国资管理机构授权国资经营机构作为它的代表经营国有资产，国资经营机构作为国有企业的股东，行使出资者所有权；而国有企业则行使企业法人财产权，完全按照市场经济规律独立经营、自负盈亏。

这样的话，让国有资产经营机构去担任真正意义上的出资人角色，它没有行政职能，作为企业法人跟民营企业、外资企业是平等的民事主体。

“科学的机构一定是三级的，国资委作为国资管理机构，一定要和国有企业中间有一个隔离带。”李灏对《财经国家周刊》记者说。国资委是政资分开的产物，控股公司是政企分开的产物。有了政资分开、政企分开这两个法宝，国有资产的管理才能搞好。

起草组按这个思路起草了国资委12条职责，但遭到一些部委反对。为此，全国人大财经委向常委会写了书面汇报。“对政资分开、政企分开的原则不便反对，但一碰到实质性问题，抵制的激烈程度令人吃惊。”刘仪舜说。

最终，2003年，在国资法出台之前，国资委成立，定位国务院直属特设机构，根据授权依法履行国有资产出资人职责，并负责国有资产监管。

刘仪舜认为，虽然后来也有国资经营公司作为中间机构，但它不是出资人代表，和其他国企一样受国资委管理，决策要请示国资委。

政府放权难

“最费劲的就是这个国资法，争议最大。”李灏对《财经国家周刊》记者说。1993年，李灏从深圳市委书记岗位上退下，转任全国人大财经委副主任委员，主抓立法工作。八届全国人大期间，李灏在财经委负责证券法、银行法、国资法、破产法、期货交易法等10部法律起草工作和几十部法律草案的审议工作。“人民银行法、商业银行法，这么难，但都通过了。”

李灏主政深圳时，打响了国企改革的攻坚战。国内第一家股份制企业、第一家股份制银行，都在深圳诞生。

1985年刚到深圳，李灏经过深思熟虑，提出过四项改革措施，成立了四个机构，其中就包括全国第一家国有资产管理机构——深圳市投资管理公司。当时的深圳，许多政府机构都办企业，“这问题就大了，挂上国有企业的牌子，最后出事都要市政府埋单。市里领导只能说清楚当年财政收入多少，负多少债，但是全市有多少企业，有多少资产，负债多少，谁也说不清楚，连资产负债表的概念都没有。”李灏对《财经国家周刊》记者回忆。

深圳市投资管理公司负责管理100多家国有企业。对这一改革，市财政局首先反对，认为夺了它的财权。从1985年通过成立的决议，深圳市投资管理公司最终到1987年正式成立，1989年第一次摸清家底，弄清楚了深圳市国有企业有多少资产。

刘仪舜说，国资法难产最主要的原因，就是政府部门不愿意放权，不愿意政资分开、政企分开。

在国资法草案中，曾有一项原则规定税利分流、分管、分用。支持者认为，国有企业利润不再上缴国库，投入到国有企业的生产经营中去，这样更有利于国有企业发展。当时财政部担心财政收入减少，不同意这一条。

后来深圳出了一个有力证据。深圳的一家国企，需要上缴的4亿元利润留在企业后，资金流动很快，结果每年上缴的税收都大幅增长。1996年，国务院和财政部便同意了上述原则。

“我们当时起草的原则就是要政府各级职能部门放权，但是政府简政放权真是难上加难，必然遭到激烈的抵制。”李灏说。

刘仪舜也说，国有企业的改革实质上是政府进行的一场自我革命。政企不分开，企业就是政府的附属。

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